業(yè)內(nèi)人士指出，本輪土儲專項債發(fā)行重點落在調(diào)節(jié)土地供需關(guān)系，同時緩解地方政府、拿地城投及房企的資金壓力，并促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。結(jié)合化債需求來看，托底拿地的城投可能成為流動性優(yōu)先受益的對象。同時，為了有效避免新增債務(wù)風(fēng)險、合理規(guī)劃資金需求，各地在短期內(nèi)用于地方政府收回、收購存量土地的專項債供給規(guī)模可能較為有限。
土儲專項債肩負(fù)新階段使命 增量資金有望實現(xiàn)一舉多得效果
2024年10月，財政部宣布擬會同相關(guān)部門實施利用專項債收儲土地和收購存量商品房的政策，彼時基本預(yù)示了對土儲專項債的重啟。業(yè)內(nèi)認(rèn)為，此舉既有利于促進土地市場的供需平衡，又有利于緩解地方政府和房地產(chǎn)企業(yè)的流動性和債務(wù)壓力。
同年11月，自然資源部發(fā)布的《關(guān)于運用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地的通知》明確，運用專項債券資金收回收購存量閑置土地，優(yōu)先收回收購企業(yè)無力或無意愿繼續(xù)開發(fā)、已供應(yīng)未動工的住宅用地和商服用地，收回收購的土地原則上當(dāng)年不再供應(yīng)用于房地產(chǎn)開發(fā)。
據(jù)了解，土地儲備曾是地方政府專項債的主要投向領(lǐng)域，債券與具體項目相對應(yīng)，并納入基金預(yù)算管理。據(jù)新華財經(jīng)統(tǒng)計，2017年7月-2019年9月，土儲專項債的發(fā)行額分別為2407、5065、6450億元，占到當(dāng)年新增專項債的25.50%、36.56%、29.98%。土儲專項債發(fā)行期限原則上不超過5年，2019年有少量7年、10年期品種發(fā)行。截至2024年10月末，存續(xù)土儲專項債余額378.43億元。
在民生證券固定收益首席分析師譚逸鳴看來，重啟發(fā)行土儲專項債，一方面，能夠?qū)ν羶θ谫Y資金缺口形成補充，緩解地方政府債務(wù)壓力；另一方面，由于土地儲備的資金投入和回收存在一定期限錯位，土儲專項債將有助于調(diào)劑跨期余缺、平衡預(yù)算。
“土儲專項債可以緩解地方政府資金壓力，并推動土地收入加快回籠，還可以降低城投公司資金占用和債務(wù)負(fù)擔(dān)，化解地方國企和城投公司被動拿地但又無法開發(fā)的困境。”孫彬彬稱。
中誠信國際研究則指出，本輪重啟土儲專項債，主要是考慮到當(dāng)前各地閑置未開發(fā)的土地相對較多，與上輪側(cè)重“開發(fā)”不同，本輪側(cè)重于“回購”，旨在調(diào)節(jié)土地市場的供需關(guān)系，減少閑置土地，增強對土地供給的調(diào)控能力。
不過，也有觀點認(rèn)為，本輪相關(guān)債券的投向更加符合新階段的實際需求。建誠晟業(yè)總經(jīng)理苑承建表示，用于支持地方政府收回、收購存量土地的專項債，也不完全等同于土儲專項債重新啟動發(fā)行，二者雖然在資金用途上有相同之處，但此類專項債顯然在資金用途上更加精準(zhǔn)，指向性更明確。
在具體操作方面，財政部部長助理宋其超曾強調(diào)，支持各地結(jié)合實際情況，與存量土地的業(yè)主企業(yè)合理確定收購價格，妥善處理回收存量土地涉及的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，合理確定專項債項目內(nèi)容和地塊范圍，及時安排債券發(fā)行和支出，提高土地資源利用效率和債券資金使用效益。
中指研究院政策研究總監(jiān)陳文靜對新華財經(jīng)表示，更多低成本的增量資金將進入市場，對于房企來說，應(yīng)抓住機會出售存量土地，緩解資金壓力，或進一步改善土儲結(jié)構(gòu)；對于地方政府來說，專項債券用于收購存量土地，也能夠增強地方政府的資金流動性，緩解地方政府的資金壓力，支持地方經(jīng)濟發(fā)展、保障民生。
“對于市而言，收回收購存量閑置土地有助于改善市場供求關(guān)系，是促進房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)的關(guān)鍵舉措。可見，利用專項債收回收購存量閑置土地可以取得一舉多得的效果。”陳文靜補充道。
“歷史上，土儲專項債配合棚改貨幣化，打通了地產(chǎn)供給和需求，從而推動房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)。”孫彬彬進一步建議稱，在重啟土儲專項債的同時，亟需有類似棚改貨幣化的工具或者政策，改善居民資產(chǎn)負(fù)債表，為居民部門提供流動性或者現(xiàn)金補貼。
2025年土儲專項債將穩(wěn)步落地 項目推進不宜“操之過急”
隨著更多資金的引入，無疑將更好支持地方政府開展回收閑置土地、收購流拍土地工作，也有利于保障性住房建設(shè)。那么，在重啟土儲專項債之后，誰將率先獲益？一級市場供給節(jié)奏如何？
華泰證券研究所所長、固收首席、總量研究負(fù)責(zé)人張繼強對新華財經(jīng)表示，“土儲專項債有助于緩解土地出讓收入下滑后地方土儲工作的壓力，并幫助前期拿地但無力開發(fā)的城投或房企回籠資金，減輕債務(wù)壓力。結(jié)合化債來看，托底拿地的城投可能成為流動性優(yōu)先受益的對象。”
2025年開年以來，廣東、湖南、吉林等省份的多個城市對外發(fā)布運用專項債收儲的征集公告或收購公告。其中，廣東已有14座城市發(fā)布了利用專項債收購存量土地的公告，涉及地塊超100宗，總收購價格超過200億元。
2月18日，北京率先落地了本輪土儲專項債的正式發(fā)行。當(dāng)日，北京市發(fā)行了一批地方政府債券，包括101億元一般債券和462.9億元專項債券，均為新增債券。其中，462.9億元新增專項債券，募集資金主要用于棚戶區(qū)改造、城中村改造、土地儲備、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境整治、新型基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。
具體來看，本次新增專項債的多數(shù)項目披露文件中帶有“土地一級開發(fā)”字樣，部分項目存在跨領(lǐng)域的現(xiàn)象，比如部分項目專項債資金用途包含土地儲備、棚戶區(qū)改造、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等多個領(lǐng)域。據(jù)長江證券首席宏觀分析師于博提供的數(shù)據(jù)，北京這一批債券中用于土地儲備的資金規(guī)模約117億元，債券發(fā)行期限包括3年、5年、7年、10年。
從后續(xù)落地的前景和節(jié)奏來看，不少觀點認(rèn)為，地方政府酌情收回、收購存量土地，有利于改善房企現(xiàn)金流，不過短期內(nèi)專項債的引入可能不足以提供大規(guī)模資金支持。在“量力而行”原則下，各項配套支持政策將“循序漸進”地精準(zhǔn)支持部分地方政府盤活存量土地。
從資金投向歷史分布來看，近年來，我國新增專項債主要用于市政建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)、交通基礎(chǔ)設(shè)施、保障性安居工程等重點領(lǐng)域，這意味著能夠用于地方政府收回、收購存量土地的專項債資金規(guī)模也可能較為有限。
部分財稅專家指出，在普遍面臨財政收支平衡壓力的背景下，地方政府主動加杠桿幫助房企盤活存量土地的意愿可能不強，疊加部分地區(qū)的保障性住房的租金回報率偏低，或不足以覆蓋專項債項目的融資成本。
“土地出讓時的起始價一般是在評估價的基礎(chǔ)上結(jié)合當(dāng)期市場情況等因素綜合確定，收儲成本是重要依據(jù)，疊加地方發(fā)行專項債也依賴土地價值，因此土地出讓時的起始價或是本次土地收購價格的重要參考。過去底價成交的土地，有望在本次收回收購?fù)恋刂袑崿F(xiàn)更有效去化。”陳文靜預(yù)計稱。
另從防范風(fēng)險的角度來看，為盤活存量土地準(zhǔn)備一系列配套政策后，自然資源部此前也對地方政府提出明確要求，即“收回、收購存量土地應(yīng)當(dāng)量力而行，統(tǒng)籌考慮項目收支平衡，不增加政府隱性債務(wù)風(fēng)險。”
基于此，某律所合伙人對新華財經(jīng)表示，“自然資源部的管理辦法不僅重提土儲專項債發(fā)行，還規(guī)定儲備土地原則上不再辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)首次登記，不得辦理不動產(chǎn)抵押登記。此舉意味著利用儲備土地違規(guī)融資的行為將被杜絕，將避免未來新增隱性債務(wù)的可能。”
另據(jù)陳文靜透露，“地方專項債券用于收購存量商品房用作保障性住房的政策正在制定政策細(xì)則，將加快落地。目前，城中村改造專項借款、地方專項債均可作為收儲存量商品房的增量資金，隨著資金的不斷落位，將加快地方政府收購存量商品房的節(jié)奏。”