簡介：與草案規(guī)定的“經(jīng)營性用途”相比，近幾年地方實踐已經(jīng)“跑在了立法前頭”，即將集體建設(shè)用地的使用擴展到了居住用途上。
“勞動是財富之父，土地是財富之母。”威廉·配第的這個論斷被馬克思在《資本論》中引述。作為土地方面的一項基本法律，土地管理法的每次修訂都備受關(guān)注，且伴隨爭議。
2018年12月23日~29日，《土地管理法修正案(草案)》(下稱“草案”)提請十三屆全國人大常委會第七次會議進行初次審議。草案刪去了從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定，為破解集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市掃除法律障礙。
“草案如果獲得通過，對整個農(nóng)村土地制度改革會有一個非常大的突破。”中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長馮奎說。
此次全國人大常委會會議并未表決通過該草案。一般情況下，該草案在2019年有望迎來二審乃至三審，至于最終是否會獲得表決通過，變數(shù)仍存。
遭禁20年
2012年12月，上一版土地管理法修正案草案就曾提交十一屆全國人大常委會三十次會議初次審議。但在2014年，“考慮到形勢發(fā)生很大變化”，全國人大常委會決定終止這次修改。
四年之后，土地管理法修訂再次闖關(guān)。在延續(xù)上一版聚焦征地制度改革的基礎(chǔ)上，此次修法重點又增加了集體建設(shè)用地入市、宅基地流轉(zhuǎn)退出等環(huán)節(jié)，直面當前土地管理制度中的核心，亦是難點重點。
集體建設(shè)用地入市并非新鮮事物。從幾十年來的地方實踐和立法過程可發(fā)現(xiàn)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)歷經(jīng)了“強化管理-補償使用-全面叫停-地方試點-中央修法”幾個階段。
1987年1月1日起施行的《土地管理法》(即“87版土地管理法”)曾規(guī)定：城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級人民政府批準，其使用面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，并參照國家建設(shè)征用土地的標準支付補償費和安置補助費。
換言之，當時城鎮(zhèn)居民可以用集體土地蓋住宅，只不過前提是必須經(jīng)過政府批準，支付相關(guān)補償費用，且不得超標。
1998年8月29日，全國人大常委會修訂《土地管理法》，并于1999年1月1日起施行。在“99版土地管理法”中，已經(jīng)刪去了上述相關(guān)條文。
2004年8月28日，《土地管理法》再次修訂，基本延續(xù)了“99版”的規(guī)定，即從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地。
至此，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等少數(shù)情形外，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的通道基本被封堵完畢。利用集體建設(shè)土地搞房地產(chǎn)開發(fā)的行為更是在嚴禁之列。
但地方實踐時常領(lǐng)跑于法律條文。盡管自1999年起國家就已經(jīng)嚴格禁止集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，但私下的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象卻時有發(fā)生。
既然集體建設(shè)用地私下流轉(zhuǎn)難以禁絕，且有諸多不可控因素，將其納入合規(guī)、可監(jiān)管的渠道就逐漸成為決策層的一個選項。
但也有一種反對聲音始終存在，認為允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，會引起農(nóng)民利益受損、建設(shè)用地失控和加大征收集體土地的難度。
此番草案的提請審議，也說明在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題上，直面現(xiàn)狀，管控、引導(dǎo)而非封堵的思路占據(jù)了上風(fēng)。
存量合法化
不再完全禁止，而是有條件放開，集體建設(shè)用地直接入市能給整個社會帶來什么影響？
馮奎對第一財經(jīng)記者表示，如果集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，而不需要像過去那樣先收歸國有，將產(chǎn)生多種效應(yīng)。第一，它增加了產(chǎn)業(yè)用地，現(xiàn)在搞特色小鎮(zhèn)，搞鄉(xiāng)村振興，地從哪來，這就是一個有效渠道；第二，增加農(nóng)民收入，原先集體經(jīng)營性建設(shè)用地收歸國有，大部分收益會由政府獲得，農(nóng)民分得比較少，以后有望改變；第三，改變了原先地方政府通過土地財政增收的做法，他們需要更多地考慮轉(zhuǎn)型，這也是增量效應(yīng)。
可以入市的集體建設(shè)用地，不再單單是一種資源，更具備了資產(chǎn)、資本的屬性。已經(jīng)開展近四年的農(nóng)村“三塊地”改革試點，可為此提供更直觀的數(shù)據(jù)。
2015年初，經(jīng)全國人大常委會授權(quán)，全國33個縣(市、區(qū))開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，宅基地制度改革試點。農(nóng)村三塊地改革原本計劃到2017年底結(jié)束。近日，全國人大常委會決定，將之延期至2019年12月31日。
自然資源部部長陸昊12月23日表示，截至目前，33個試點縣(市、區(qū))集體經(jīng)營性建設(shè)用地已入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝，總價款約257億元，收取調(diào)節(jié)金28.6億元，辦理集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款228宗、38.6億元。
“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進一步顯化了集體土地價值，試點地區(qū)共獲得入市收益178.1億元。浙江德清已入市集體經(jīng)營性建設(shè)用地183宗、1347畝，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民獲得凈收益2.7億元，惠及農(nóng)民18萬余人,覆蓋面達65%。”陸昊說。
一旦草案通過，意味著集體建設(shè)用地入市將不再局限在上述33個試點地區(qū)，而將是全面鋪開，可以入市的集體建設(shè)用地數(shù)量可能大幅增加。
除了增量可能較為可觀外，一些沿海地區(qū)存量集體建設(shè)用地入市案例也有望獲得合法身份。
對樓市影響：懸念仍存
值得關(guān)注的是，此番允許集體建設(shè)用地入市還有一些限制條件，而這也決定了其影響力和沖擊面的大小。
譬如，哪些地塊可以入市？草案設(shè)定的條件是：土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，且明確要求集體建設(shè)用地使用權(quán)人嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。
何為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途？此前被禁止的在集體土地上進行房地產(chǎn)開發(fā)在不在其中？草案并未進一步明確。
草案內(nèi)容披露后，業(yè)界專家多數(shù)認為，此次修法仍將禁止在集體建設(shè)用地上進行房地產(chǎn)開發(fā)，對樓市供地格局影響不大。
馮奎表示，集體經(jīng)營應(yīng)用地入市改革對鄉(xiāng)村振興有非常重要的促進作用，對于房地產(chǎn)市場，目前還不會構(gòu)成非常大的影響。這些集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市之后并不是用來蓋商品房的，而是用于工業(yè)、商業(yè)等用途，雖然也會有租賃房、廉租房等，但是不會對商品房造成很大沖擊。
易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴躍進也認為，草案關(guān)鍵點是“經(jīng)營性用途”。換言之，這次改革涉及的建設(shè)用地只是其中的一部分，即經(jīng)營性用途，沒有涉及包括宅基地、小產(chǎn)權(quán)房在內(nèi)的居住類用途。
但與草案規(guī)定的“經(jīng)營性用途”相比，近幾年地方實踐又“跑在了立法前頭”，即將集體建設(shè)用地的使用擴展到了居住用途上。
2017年8月，原國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》，確定第一批在北京、上海等13個城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點，建成房源可以出租不可出售，防止出現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房。
而在此次草案提請全國人大常委會審議期間，2018年12月27日，北京市規(guī)劃資源委發(fā)布消息，大興區(qū)瀛海鎮(zhèn)3宗集體建設(shè)用地發(fā)布掛牌出讓公告，出讓宗地將建設(shè)共有產(chǎn)權(quán)住房，且對外銷售，銷售均價為29000元/平方米。
“大興此類地塊，無論是從北京市場還是全國市場，都屬于重大創(chuàng)新內(nèi)容。”嚴躍進說。
按照《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》規(guī)定，共有產(chǎn)權(quán)住房是一種實行政府與購房人按份共有產(chǎn)權(quán)的政策性商品住房。北京市規(guī)劃資源委表示，該項目入市有效改善了住房結(jié)構(gòu)，同時豐富了集體建設(shè)用地入市案例，探索改革經(jīng)驗。
中原地產(chǎn)首席分析師張大偉認為，雖然一些城市在試點利用集體土地建設(shè)租賃房，但因為收益回報時間長，投入成本高，一些城市的推進力度并不大。而集體土地建設(shè)共有產(chǎn)權(quán)這種試點，對集體而言，短期投入少且收益快，可能更有利于提升集體組織的參與意愿。
雖有諸多益處，但利用集體建設(shè)用地建設(shè)可銷售共產(chǎn)房的舉措與現(xiàn)行法規(guī)確有沖突之處。不過，北京大興區(qū)是農(nóng)村三塊地改革33個試點地區(qū)之一，在改革試點的有效期內(nèi)，進一步探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市做法也是其本應(yīng)承擔的職責。
此外，草案提請全國人大常委會初次審議之后，一般還會對外公開征求公眾意見，經(jīng)修改后，再提請全國人大常委會二審，乃至三審。
這期間，農(nóng)村三塊地改革試點也將延期至2019年底，其相關(guān)經(jīng)驗也將納入土地管理法的修法之中。草案對集體建設(shè)用地入市的相關(guān)條文再度進行修改，也存在較大可能。
“勞動是財富之父，土地是財富之母。”威廉·配第的這個論斷被馬克思在《資本論》中引述。作為土地方面的一項基本法律，土地管理法的每次修訂都備受關(guān)注，且伴隨爭議。
2018年12月23日~29日，《土地管理法修正案(草案)》(下稱“草案”)提請十三屆全國人大常委會第七次會議進行初次審議。草案刪去了從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定，為破解集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市掃除法律障礙。
“草案如果獲得通過，對整個農(nóng)村土地制度改革會有一個非常大的突破。”中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長馮奎說。
此次全國人大常委會會議并未表決通過該草案。一般情況下，該草案在2019年有望迎來二審乃至三審，至于最終是否會獲得表決通過，變數(shù)仍存。
遭禁20年
2012年12月，上一版土地管理法修正案草案就曾提交十一屆全國人大常委會三十次會議初次審議。但在2014年，“考慮到形勢發(fā)生很大變化”，全國人大常委會決定終止這次修改。
四年之后，土地管理法修訂再次闖關(guān)。在延續(xù)上一版聚焦征地制度改革的基礎(chǔ)上，此次修法重點又增加了集體建設(shè)用地入市、宅基地流轉(zhuǎn)退出等環(huán)節(jié)，直面當前土地管理制度中的核心，亦是難點重點。
集體建設(shè)用地入市并非新鮮事物。從幾十年來的地方實踐和立法過程可發(fā)現(xiàn)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)歷經(jīng)了“強化管理-補償使用-全面叫停-地方試點-中央修法”幾個階段。
1987年1月1日起施行的《土地管理法》(即“87版土地管理法”)曾規(guī)定：城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級人民政府批準，其使用面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，并參照國家建設(shè)征用土地的標準支付補償費和安置補助費。
換言之，當時城鎮(zhèn)居民可以用集體土地蓋住宅，只不過前提是必須經(jīng)過政府批準，支付相關(guān)補償費用，且不得超標。
1998年8月29日，全國人大常委會修訂《土地管理法》，并于1999年1月1日起施行。在“99版土地管理法”中，已經(jīng)刪去了上述相關(guān)條文。
2004年8月28日，《土地管理法》再次修訂，基本延續(xù)了“99版”的規(guī)定，即從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地。
至此，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等少數(shù)情形外，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的通道基本被封堵完畢。利用集體建設(shè)土地搞房地產(chǎn)開發(fā)的行為更是在嚴禁之列。
但地方實踐時常領(lǐng)跑于法律條文。盡管自1999年起國家就已經(jīng)嚴格禁止集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，但私下的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象卻時有發(fā)生。
既然集體建設(shè)用地私下流轉(zhuǎn)難以禁絕，且有諸多不可控因素，將其納入合規(guī)、可監(jiān)管的渠道就逐漸成為決策層的一個選項。
但也有一種反對聲音始終存在，認為允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，會引起農(nóng)民利益受損、建設(shè)用地失控和加大征收集體土地的難度。
此番草案的提請審議，也說明在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題上，直面現(xiàn)狀，管控、引導(dǎo)而非封堵的思路占據(jù)了上風(fēng)。
存量合法化
不再完全禁止，而是有條件放開，集體建設(shè)用地直接入市能給整個社會帶來什么影響？
馮奎對第一財經(jīng)記者表示，如果集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，而不需要像過去那樣先收歸國有，將產(chǎn)生多種效應(yīng)。第一，它增加了產(chǎn)業(yè)用地，現(xiàn)在搞特色小鎮(zhèn)，搞鄉(xiāng)村振興，地從哪來，這就是一個有效渠道；第二，增加農(nóng)民收入，原先集體經(jīng)營性建設(shè)用地收歸國有，大部分收益會由政府獲得，農(nóng)民分得比較少，以后有望改變；第三，改變了原先地方政府通過土地財政增收的做法，他們需要更多地考慮轉(zhuǎn)型，這也是增量效應(yīng)。
可以入市的集體建設(shè)用地，不再單單是一種資源，更具備了資產(chǎn)、資本的屬性。已經(jīng)開展近四年的農(nóng)村“三塊地”改革試點，可為此提供更直觀的數(shù)據(jù)。
2015年初，經(jīng)全國人大常委會授權(quán)，全國33個縣(市、區(qū))開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，宅基地制度改革試點。農(nóng)村三塊地改革原本計劃到2017年底結(jié)束。近日，全國人大常委會決定，將之延期至2019年12月31日。
自然資源部部長陸昊12月23日表示，截至目前，33個試點縣(市、區(qū))集體經(jīng)營性建設(shè)用地已入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝，總價款約257億元，收取調(diào)節(jié)金28.6億元，辦理集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款228宗、38.6億元。
“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進一步顯化了集體土地價值，試點地區(qū)共獲得入市收益178.1億元。浙江德清已入市集體經(jīng)營性建設(shè)用地183宗、1347畝，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民獲得凈收益2.7億元，惠及農(nóng)民18萬余人,覆蓋面達65%。”陸昊說。
一旦草案通過，意味著集體建設(shè)用地入市將不再局限在上述33個試點地區(qū)，而將是全面鋪開，可以入市的集體建設(shè)用地數(shù)量可能大幅增加。
除了增量可能較為可觀外，一些沿海地區(qū)存量集體建設(shè)用地入市案例也有望獲得合法身份。
對樓市影響：懸念仍存
值得關(guān)注的是，此番允許集體建設(shè)用地入市還有一些限制條件，而這也決定了其影響力和沖擊面的大小。
譬如，哪些地塊可以入市？草案設(shè)定的條件是：土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，且明確要求集體建設(shè)用地使用權(quán)人嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。
何為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途？此前被禁止的在集體土地上進行房地產(chǎn)開發(fā)在不在其中？草案并未進一步明確。
草案內(nèi)容披露后，業(yè)界專家多數(shù)認為，此次修法仍將禁止在集體建設(shè)用地上進行房地產(chǎn)開發(fā)，對樓市供地格局影響不大。
馮奎表示，集體經(jīng)營應(yīng)用地入市改革對鄉(xiāng)村振興有非常重要的促進作用，對于房地產(chǎn)市場，目前還不會構(gòu)成非常大的影響。這些集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市之后并不是用來蓋商品房的，而是用于工業(yè)、商業(yè)等用途，雖然也會有租賃房、廉租房等，但是不會對商品房造成很大沖擊。
易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴躍進也認為，草案關(guān)鍵點是“經(jīng)營性用途”。換言之，這次改革涉及的建設(shè)用地只是其中的一部分，即經(jīng)營性用途，沒有涉及包括宅基地、小產(chǎn)權(quán)房在內(nèi)的居住類用途。
但與草案規(guī)定的“經(jīng)營性用途”相比，近幾年地方實踐又“跑在了立法前頭”，即將集體建設(shè)用地的使用擴展到了居住用途上。
2017年8月，原國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》，確定第一批在北京、上海等13個城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點，建成房源可以出租不可出售，防止出現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房。
而在此次草案提請全國人大常委會審議期間，2018年12月27日，北京市規(guī)劃資源委發(fā)布消息，大興區(qū)瀛海鎮(zhèn)3宗集體建設(shè)用地發(fā)布掛牌出讓公告，出讓宗地將建設(shè)共有產(chǎn)權(quán)住房，且對外銷售，銷售均價為29000元/平方米。
“大興此類地塊，無論是從北京市場還是全國市場，都屬于重大創(chuàng)新內(nèi)容。”嚴躍進說。
按照《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》規(guī)定，共有產(chǎn)權(quán)住房是一種實行政府與購房人按份共有產(chǎn)權(quán)的政策性商品住房。北京市規(guī)劃資源委表示，該項目入市有效改善了住房結(jié)構(gòu)，同時豐富了集體建設(shè)用地入市案例，探索改革經(jīng)驗。
中原地產(chǎn)首席分析師張大偉認為，雖然一些城市在試點利用集體土地建設(shè)租賃房，但因為收益回報時間長，投入成本高，一些城市的推進力度并不大。而集體土地建設(shè)共有產(chǎn)權(quán)這種試點，對集體而言，短期投入少且收益快，可能更有利于提升集體組織的參與意愿。
雖有諸多益處，但利用集體建設(shè)用地建設(shè)可銷售共產(chǎn)房的舉措與現(xiàn)行法規(guī)確有沖突之處。不過，北京大興區(qū)是農(nóng)村三塊地改革33個試點地區(qū)之一，在改革試點的有效期內(nèi)，進一步探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市做法也是其本應(yīng)承擔的職責。
此外，草案提請全國人大常委會初次審議之后，一般還會對外公開征求公眾意見，經(jīng)修改后，再提請全國人大常委會二審，乃至三審。
這期間，農(nóng)村三塊地改革試點也將延期至2019年底，其相關(guān)經(jīng)驗也將納入土地管理法的修法之中。草案對集體建設(shè)用地入市的相關(guān)條文再度進行修改，也存在較大可能。