撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)的“棋眼”
對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)而言，土地市場(chǎng)改革有望成為這盤發(fā)展大棋的“棋眼”，起到一招活、全盤皆活的關(guān)鍵作用。
中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)、教授嚴(yán)金明說(shuō)，要形成強(qiáng)大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，土地市場(chǎng)改革是其中關(guān)鍵一招。
我國(guó)憲法規(guī)定，城市土地屬于國(guó)家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。憲法也規(guī)定，土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，1990年國(guó)務(wù)院規(guī)定，城鎮(zhèn)國(guó)有土地允許轉(zhuǎn)讓。
也就是說(shuō)，我國(guó)以前實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元土地制度，農(nóng)村土地只有征用后才可入市轉(zhuǎn)讓交易。由此造成的結(jié)果是，改革開放后，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要大量工業(yè)用地的情況下，實(shí)際入市的住宅用地規(guī)模相對(duì)較小，在一些大城市，供給少可能導(dǎo)致房?jī)r(jià)上漲。與此同時(shí)，農(nóng)村土地價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)。
黨的十八屆三中全會(huì)提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。2015年，全國(guó)33個(gè)地市開始改革試點(diǎn)。2019年8月份，土地管理法的修改為改革掃清了法律障礙。
當(dāng)前國(guó)內(nèi)大循環(huán)的一大堵點(diǎn)存在于城鄉(xiāng)之間。要提振國(guó)內(nèi)消費(fèi)，須打通城鄉(xiāng)，提高農(nóng)民收入、壯大中等收入群體，才能支撐超大規(guī)模的消費(fèi)市場(chǎng)。
嚴(yán)金明表示，此次中央發(fā)布的意見(jiàn)和之前兩份要素市場(chǎng)改革意見(jiàn)一脈相承。2020年4月份，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》發(fā)布；今年1月份，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案的通知》。
“要素市場(chǎng)要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。擺在我們面前的一個(gè)重要問(wèn)題是土地作為重要生產(chǎn)要素，是不是也應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用？”嚴(yán)金明說(shuō)。
目前來(lái)看，在要素市場(chǎng)改革中，土地市場(chǎng)改革相對(duì)滯后，同時(shí)也意味著潛力及改革可能釋放的紅利很大。
嚴(yán)金明表示，一方面要通過(guò)改革提高土地資源利用效率；另一方面，要堅(jiān)決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線。
盤活存量土地
意見(jiàn)提出，統(tǒng)籌增量建設(shè)用地與存量建設(shè)用地，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，強(qiáng)化統(tǒng)一管理。
增量建設(shè)用地是從其他非建設(shè)用地轉(zhuǎn)變而來(lái)。市場(chǎng)主體一般通過(guò)土地招標(biāo)、拍賣、掛牌獲得土地使用權(quán)，屬于一級(jí)土地市場(chǎng)。過(guò)去，土地管理更多關(guān)注的是這類土地。
存量建設(shè)用地是已經(jīng)完成開發(fā)的建設(shè)用地，即土地二級(jí)市場(chǎng)。改革開放以后，我國(guó)城市快速發(fā)展，城市建設(shè)用地也在不斷增加，與此同時(shí)，存在不少批而未供、閑置土地和低效土地。在增量建設(shè)用地增長(zhǎng)空間有限的情況下，存量土地盤活成為未來(lái)發(fā)展重點(diǎn)。
今年《政府工作報(bào)告》提出，有序推進(jìn)城市更新，加強(qiáng)市政設(shè)施和防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)，開展老舊建筑和設(shè)施安全隱患排查整治，再開工改造一批城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，支持加裝電梯等設(shè)施，推進(jìn)無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)和公共設(shè)施適老化改造。
嚴(yán)金明表示，目前我國(guó)存量建設(shè)用地市場(chǎng)化程度偏低，管理上也存在一些不規(guī)范。盤活存量建設(shè)用地，需要注意防止國(guó)有資產(chǎn)流失，規(guī)范市場(chǎng)，同時(shí)現(xiàn)在農(nóng)村宅基地入市正在試點(diǎn)階段，仍存在一些政策障礙。
意見(jiàn)提出，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。完善全國(guó)統(tǒng)一的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)。
建設(shè)用地增減掛鉤制度實(shí)施后，各地開展了諸多實(shí)踐。如重慶“地票”、廣東南海“地券”等。2018年3月份，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，創(chuàng)新了省際間建設(shè)用地的協(xié)調(diào)，發(fā)達(dá)省份獲得了建設(shè)用地指標(biāo)，貧困地區(qū)也獲得了難得的發(fā)展資金。
但是，無(wú)論是跨省域補(bǔ)充耕地，還是建設(shè)用地的跨省調(diào)劑，在很大程度上是以政府主導(dǎo)的方式推進(jìn)。嚴(yán)金明表示，要按照市場(chǎng)配置資源的要求，建成全國(guó)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，使全部土地有主、有價(jià)，流動(dòng)起來(lái)。
2019年7月份，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這是我國(guó)首個(gè)針對(duì)土地二級(jí)市場(chǎng)的政策，隨著土地增量遞減，存量土地交易必將增加，交易重心也將逐步轉(zhuǎn)向二級(jí)市場(chǎng)。因此，全國(guó)統(tǒng)一土地二級(jí)市場(chǎng)的健全規(guī)范成當(dāng)務(wù)之急。
“人”和“地”如何匹配
剛結(jié)束的今年首次集中供地中，區(qū)域分化成為突出特點(diǎn)。比如，有些北方城市流拍率高達(dá)83%，而深圳今年一批次供地均達(dá)上限，純自持保障性租賃住房用地也因達(dá)到地價(jià)上限轉(zhuǎn)而搖號(hào)。
其中跡象表明，人口流入多的城市土地需求更為旺盛。如何讓人口和土地供應(yīng)更為匹配？意見(jiàn)提出，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策。這意味著，人口流入多的城市可望獲得更多供地指標(biāo)。
在過(guò)去，一些人口流出地區(qū)住宅用地供大于求，導(dǎo)致房屋空置率居高不下。同時(shí)一些人口流入多的城市土地需求量大，供應(yīng)常難以接繼，進(jìn)而可能推高房?jī)r(jià)。這個(gè)政策，就是試圖解決土地供需錯(cuò)配的問(wèn)題。
2016年，為調(diào)動(dòng)地方吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶積極性，《政府工作報(bào)告》首次提出建立“人地錢”掛鉤政策。此后，多省進(jìn)行試點(diǎn)，探索建立“人地錢”掛鉤，以人定地、錢隨人走制度。可以預(yù)計(jì)，未來(lái)財(cái)政支付和人口、土地的適配性將不斷加強(qiáng)。