2016年是煤炭政策頻出的一年。圍繞國(guó)務(wù)院7號(hào)文件，“去產(chǎn)能、保供應(yīng)、穩(wěn)價(jià)格”的主線貫穿了一整年，并取得了實(shí)效。對(duì)煤炭企業(yè)而言，認(rèn)清形勢(shì)和方向，保持理性和堅(jiān)韌，尤為重要。為此，本報(bào)特邀神華集團(tuán)政策研究室研究主管張熙霖，解讀政策，提供思路，希望對(duì)廣大煤炭企業(yè)有所借鑒。
“去產(chǎn)能是2016年煤炭產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)鍵詞。上半年代表一個(gè)階段，自9月起則進(jìn)入另一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。”神華集團(tuán)政策研究室研究主管張熙霖說(shuō)，今年的煤炭產(chǎn)業(yè)政策很密集，力度很大，影響更加深遠(yuǎn)。
記者了解到，今年2月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱國(guó)務(wù)院7號(hào)文件）下發(fā)。隨后，以國(guó)務(wù)院7號(hào)文件為主線，相關(guān)部委密集出臺(tái)了人員安置、資金保障、“三供一業(yè)”剝離、減量置換、債務(wù)處置等去產(chǎn)能配套文件。
回顧今年以來(lái)出臺(tái)的一系列政策文件，張熙霖認(rèn)為，合理且取得了積極的成效。
前不久，國(guó)家發(fā)改委副秘書(shū)長(zhǎng)許昆林在央視財(cái)經(jīng)論壇暨中國(guó)上市公司峰會(huì)上表示，根據(jù)地方和相關(guān)央企上報(bào)的數(shù)據(jù)，今年煤炭去產(chǎn)能的任務(wù)已提前超額完成。
2016年以去產(chǎn)能為主線，同時(shí)兼顧釋放先進(jìn)產(chǎn)能，以保證市場(chǎng)供應(yīng)
在張熙霖看來(lái)，2016年，我國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)政策以去產(chǎn)能為主線，同時(shí)兼顧釋放先進(jìn)產(chǎn)能，以保證市場(chǎng)供應(yīng)，“9月是政策的一個(gè)分水嶺”。
上半年，煤炭去產(chǎn)能政策執(zhí)行得很堅(jiān)決，退出產(chǎn)能7227萬(wàn)噸。因冬儲(chǔ)煤需求較大，供需關(guān)系發(fā)生了變化，煤價(jià)開(kāi)始回升。8月31日，秦皇島港5500大卡動(dòng)力煤每噸495元，比年初上漲了125元，漲幅33.8%。8月底，原煤庫(kù)存4.6億噸，同比下降12.2%。
“進(jìn)入9月，國(guó)家發(fā)改委開(kāi)始出臺(tái)穩(wěn)定煤炭供應(yīng)的政策。”張熙霖說(shuō)。
9月8日，國(guó)家發(fā)改委召開(kāi)穩(wěn)定煤炭供應(yīng)、抑制煤價(jià)過(guò)快上漲預(yù)案啟動(dòng)工作會(huì)議。當(dāng)時(shí)，5500大卡港口下水煤市場(chǎng)價(jià)超過(guò)500元/噸。中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)作為授權(quán)代表和一些大型煤炭企業(yè)簽訂了自愿承擔(dān)穩(wěn)定市場(chǎng)調(diào)節(jié)總量任務(wù)協(xié)議，標(biāo)志著煤炭分級(jí)增產(chǎn)響應(yīng)機(jī)制正式啟動(dòng)，全國(guó)每日可增產(chǎn)30萬(wàn)噸。
兩周后，國(guó)家發(fā)改委宣布啟動(dòng)煤炭一級(jí)響應(yīng)，即煤炭每日增產(chǎn)量上調(diào)至50萬(wàn)噸，響應(yīng)范圍擴(kuò)大至全國(guó)74處先進(jìn)產(chǎn)能煤礦。
此后不到一周，國(guó)家發(fā)改委再次召開(kāi)保障冬季煤炭穩(wěn)定供應(yīng)的會(huì)議，并提出四季度可在276個(gè)工作日至330個(gè)工作日之間釋放產(chǎn)能，對(duì)應(yīng)煤礦增至1503處。
張熙霖說(shuō)：“釋放產(chǎn)能政策出臺(tái)后，煤價(jià)還在上漲，這存在客觀原因。”
一方面，煤炭需求有季節(jié)差異，面臨冬儲(chǔ)煤高峰期，煤炭需求量較大。另一方面，鐵路運(yùn)力、港口裝船量等需要調(diào)整。此外，煤礦增產(chǎn)需要一個(gè)過(guò)程，產(chǎn)能釋放需要一定的時(shí)間來(lái)實(shí)現(xiàn)，增產(chǎn)和市場(chǎng)需求相比存在滯后性。
“鑒于多種因素，到目前為止煤價(jià)基本穩(wěn)定。國(guó)家發(fā)改委為此也做出了努力，尤其在一些機(jī)制上。”張熙霖說(shuō)，“例如，鼓勵(lì)煤電雙方簽訂長(zhǎng)期協(xié)議、抑制市場(chǎng)投機(jī)等。”
今年11月，神華集團(tuán)、中煤集團(tuán)與華能、國(guó)電、大唐、華電、國(guó)投五大電力集團(tuán)簽訂了電煤中長(zhǎng)期協(xié)議。同月，山西焦煤集團(tuán)與河鋼、首鋼、鞍鋼、寶鋼、馬鋼、華菱鋼六大鋼鐵集團(tuán)簽訂了煉焦煤中長(zhǎng)期協(xié)議。
“最終簽訂的價(jià)格對(duì)于供需雙方來(lái)說(shuō)，都是比較合理的，并且價(jià)格可以一個(gè)月一調(diào)，兼顧了市場(chǎng)變動(dòng)。這是避免煤炭市場(chǎng)大幅度波動(dòng)的有效之舉，是一種雙贏的模式，具有積極的意義。”張熙霖說(shuō)，經(jīng)歷了煤炭“黃金十年”和市場(chǎng)低谷，目前供需雙方都比較理性。中長(zhǎng)期協(xié)議的成功簽訂，基于供需雙方對(duì)明年煤炭?jī)r(jià)格的基本判斷——明年煤炭?jī)r(jià)格基本穩(wěn)定。
“如果煤炭?jī)r(jià)格出現(xiàn)大起大落，煤電總會(huì)有一方缺乏履行長(zhǎng)協(xié)的動(dòng)力，今后應(yīng)該研究如何讓長(zhǎng)協(xié)規(guī)范化、機(jī)制化。”張熙霖說(shuō)。
11月9日，鄭商所公告稱，動(dòng)力煤期貨保證金比率于11月11日起調(diào)整為8%，漲跌停板幅度由原比率調(diào)整為6%，以防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、抑制市場(chǎng)過(guò)熱。
張熙霖認(rèn)為，煤價(jià)過(guò)快上漲是不正常的，不完全是市場(chǎng)作用的結(jié)果，可能包含投機(jī)成分，有些證券商或者期貨商乘機(jī)囤貨。調(diào)整鄭州交易市場(chǎng)指數(shù)對(duì)穩(wěn)定煤價(jià)起到了一定的作用。
政策與市場(chǎng)并不矛盾，好政策應(yīng)更注重引導(dǎo)而非出現(xiàn)問(wèn)題再?gòu)浹a(bǔ)
“無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，無(wú)論何種能源、哪個(gè)行業(yè)，宏觀調(diào)控都是必要的。”張熙霖說(shuō)，“政策與市場(chǎng)不矛盾。”
張熙霖認(rèn)為，市場(chǎng)的健康發(fā)展不能只依靠市場(chǎng)行為。“如果大家都去追逐利潤(rùn)，國(guó)計(jì)民生、能源安全就很難得到保障。如果煤價(jià)控制不了，電價(jià)就會(huì)上升，工業(yè)產(chǎn)品價(jià)格也會(huì)上漲，每個(gè)人的生活都會(huì)受影響，政策與市場(chǎng)不僅不矛盾，用好了，還能夠相互促進(jìn)、相互作用。”張熙霖說(shuō)。
國(guó)內(nèi)外對(duì)可再生能源的激勵(lì)性政策，是采用政策影響能源發(fā)展的典型案例。
張熙霖告訴記者，德國(guó)太陽(yáng)能發(fā)電水平世界領(lǐng)先，不得不歸結(jié)于政府的引導(dǎo)。在太陽(yáng)能發(fā)電的初始階段，德國(guó)政府給予補(bǔ)貼，給企業(yè)利潤(rùn)空間，鼓勵(lì)其發(fā)展。但當(dāng)太陽(yáng)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定程度時(shí)，德國(guó)政府降低并逐步停止補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)為鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)技術(shù)進(jìn)步降低太陽(yáng)能發(fā)電成本，提高競(jìng)爭(zhēng)力。因?yàn)楫?dāng)太陽(yáng)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定程度時(shí)，如果繼續(xù)補(bǔ)貼，就會(huì)起反作用。補(bǔ)貼越高，企業(yè)規(guī)模越大，越?jīng)]有動(dòng)力去鉆研技術(shù)，不僅會(huì)使補(bǔ)貼金額短缺，而且會(huì)造成產(chǎn)能過(guò)剩，不利于行業(yè)發(fā)展。
“何時(shí)補(bǔ)貼、何時(shí)退出，都屬于宏觀調(diào)控的范疇。”張熙霖說(shuō)，有些人認(rèn)為“行政干預(yù)就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，影響了煤炭市場(chǎng)健康秩序”，這是不負(fù)責(zé)任的言論。
張熙霖認(rèn)為，政策有彌補(bǔ)政策和引導(dǎo)政策，這兩種政策都很必要，但好的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該更注重引導(dǎo)，而不是出現(xiàn)問(wèn)題后再去彌補(bǔ)。政府制定政策前要對(duì)行業(yè)有清晰的把握和研判，應(yīng)多征求本行業(yè)、領(lǐng)域一線專家和從業(yè)者的意見(jiàn)，因?yàn)樗麄兡軌蜉^為準(zhǔn)確地了解市場(chǎng)。
張熙霖表示，煤炭“黃金十年”時(shí)，受利潤(rùn)驅(qū)使，違法違規(guī)的小煤礦大批出現(xiàn)。煤炭“黃金十年”的成績(jī)掩蓋了多種矛盾，如亂采濫挖、破壞生態(tài)環(huán)境、安全事故頻發(fā)等，就不得不再去依靠行政、法治手段遏制這些行為。
煤炭是我國(guó)的基礎(chǔ)能源，牽扯到國(guó)計(jì)民生、煤炭上下游之間的關(guān)系、與其他能源行業(yè)間的關(guān)系等，這些領(lǐng)域都需要進(jìn)行政策研究。“例如，倡導(dǎo)煤電一體化、強(qiáng)調(diào)煤炭清潔開(kāi)采和利用等，如果政策沒(méi)有引導(dǎo)好，將會(huì)付出很大代價(jià)。”張熙霖說(shuō)，近年來(lái)，國(guó)家借煤炭市場(chǎng)不景氣之機(jī)把落后煤炭產(chǎn)能淘汰掉，鼓勵(lì)發(fā)展先進(jìn)產(chǎn)能，這是正確的方向。
“釋放先進(jìn)產(chǎn)能和去產(chǎn)能并不矛盾。”張熙霖說(shuō)，“其本質(zhì)是淘汰真正落后的，鼓勵(lì)真正安全高效的，目前看來(lái)已取得成效。”
今年11月，國(guó)家發(fā)改委副秘書(shū)長(zhǎng)許昆林在央視財(cái)經(jīng)論壇暨中國(guó)上市公司峰會(huì)上表示，根據(jù)地方和相關(guān)央企上報(bào)的數(shù)據(jù)，今年煤炭去產(chǎn)能的任務(wù)已提前超額完成。全國(guó)6000多處年產(chǎn)30萬(wàn)噸以下的小型煤礦中已有2600多處列入去產(chǎn)能的范圍，煤炭業(yè)務(wù)板塊進(jìn)一步優(yōu)化。前10個(gè)月，規(guī)模以上煤炭企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)537.7億元，同比增長(zhǎng)了112.8%。
在取得成績(jī)的同時(shí)，煤炭政策的制定與落實(shí)也經(jīng)歷了一些波折。
“今年的煤炭產(chǎn)業(yè)政策在執(zhí)行時(shí)，總比市場(chǎng)慢半拍。”張熙霖說(shuō)，從執(zhí)行276個(gè)工作日制度到按照330個(gè)工作日釋放部分先進(jìn)產(chǎn)能，政策存在波動(dòng)。但一項(xiàng)新政策的制定需要有摸索的過(guò)程，相關(guān)部門(mén)在政策方面做出了嘗試，并根據(jù)市場(chǎng)形勢(shì)逐步調(diào)整優(yōu)化，最終滿足煤炭市場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展的需要。
“先進(jìn)產(chǎn)能由相關(guān)部門(mén)認(rèn)定、煤炭企業(yè)自主申報(bào)，由行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行考核。但什么樣的產(chǎn)能算是先進(jìn)產(chǎn)能？目前缺乏一個(gè)定性、定量的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。”張熙霖說(shuō)。
深層次矛盾始終要靠發(fā)力去產(chǎn)能化解，未來(lái)行業(yè)集中度會(huì)更高
供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是重大指導(dǎo)性、前瞻性、針對(duì)性的經(jīng)濟(jì)工作部署，是普惠性政策，“三去一降一補(bǔ)”是為中國(guó)經(jīng)濟(jì)把脈，為推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革開(kāi)出的藥方，很多企業(yè)已經(jīng)開(kāi)始從“三去一降一補(bǔ)”中受益。
“在‘三去一降一補(bǔ)’政策中，去產(chǎn)能是頭一條。2017年，煤炭去產(chǎn)能還會(huì)繼續(xù)，從總體來(lái)看，我國(guó)煤炭產(chǎn)能還是過(guò)剩的。”張熙霖說(shuō)，“‘十三五’時(shí)期是我國(guó)煤炭消耗進(jìn)一步控制減少的時(shí)期，我國(guó)煤炭產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩的局面并沒(méi)有發(fā)生根本改變，煤炭企業(yè)的債務(wù)問(wèn)題、資金問(wèn)題并未得到實(shí)質(zhì)性解決。”
據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前，全國(guó)煤炭產(chǎn)能超過(guò)60億噸，而我國(guó)煤炭消費(fèi)市場(chǎng)空間在34億噸到37億噸左右，產(chǎn)能過(guò)剩達(dá)20億噸。
截至2015年，全國(guó)煤炭總產(chǎn)能約57億噸，包括正常生產(chǎn)的產(chǎn)能約39億噸、改擴(kuò)建或新增煤炭產(chǎn)能15億噸（含違法違規(guī)建設(shè)8億噸），停產(chǎn)礦井規(guī)模約3億噸。按照國(guó)務(wù)院7號(hào)文件的要求，未來(lái)3年至5年內(nèi)，煤炭行業(yè)去產(chǎn)能規(guī)模為5億噸，合法在建礦規(guī)模為7億噸；按照減量置換的要求，未來(lái)合法新增產(chǎn)能控制在2億噸左右，實(shí)際產(chǎn)能為39億噸。“十三五”規(guī)劃中，我國(guó)2020年的煤炭消費(fèi)目標(biāo)折合原煤約41億噸，考慮39億噸的產(chǎn)能加上進(jìn)口煤炭數(shù)量，基本可以滿足這一需求。
“從靜態(tài)均衡的結(jié)果來(lái)看，去產(chǎn)能政策是合理可行的，并將會(huì)繼續(xù)落實(shí)下去。”張熙霖說(shuō)，2017年，減量置換政策將充分推進(jìn)。小型高危礦井的關(guān)停或繼續(xù)加快，優(yōu)質(zhì)高效新建產(chǎn)能將在減量置換的前提下釋放；減量置換也可以跨區(qū)域進(jìn)行交換，不影響整體去產(chǎn)能的目標(biāo)。
張熙霖表示，2017年，產(chǎn)能利用率的管制政策或?qū)⒅鸩椒潘桑?76個(gè)工作日制度等通過(guò)降低產(chǎn)能利用率來(lái)限制產(chǎn)量的政策將作為短期政策可能會(huì)逐步淡出。去產(chǎn)能的政策重心將從“降產(chǎn)量”向?qū)嵸|(zhì)“去產(chǎn)能”轉(zhuǎn)換。
對(duì)于我國(guó)未來(lái)的煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢(shì)，張熙霖給出了自己的判斷。
首先，如果去產(chǎn)能政策持續(xù)有效推行，真正分清落后產(chǎn)能和先進(jìn)產(chǎn)能，利用好去產(chǎn)能資金，加上市場(chǎng)的選擇力度，2018年至2020年間，煤炭產(chǎn)業(yè)基本能夠?qū)崿F(xiàn)供需平衡。
其次，從下半年的政策可以看出，如果煤炭去產(chǎn)能速度過(guò)快，煤價(jià)就會(huì)迅速上升，這反映了煤炭在我國(guó)基礎(chǔ)能源中不可撼動(dòng)的地位。短期內(nèi)，可再生能源無(wú)法代替?zhèn)鹘y(tǒng)能源，中央多次指出：推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，首先要實(shí)現(xiàn)煤炭的清潔利用。
如何讓更多煤炭清潔高效利用，是今后煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題，也是調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)能源安全的要求。實(shí)現(xiàn)煤炭的生產(chǎn)革命和利用革命是兩大趨勢(shì)。
“煤炭很臟是一種落后認(rèn)知。任何一種能源在使用過(guò)程中都會(huì)對(duì)環(huán)境有影響，解決能源環(huán)境問(wèn)題，繞開(kāi)煤炭是不現(xiàn)實(shí)的。”張熙霖說(shuō)。
未來(lái)煤炭行業(yè)的集中度會(huì)更高。在他看來(lái)，跨區(qū)域重組是提高煤炭行業(yè)集中度的一個(gè)重要手段。從整個(gè)行業(yè)趨勢(shì)來(lái)看，大企業(yè)一定會(huì)兼并其他的企業(yè)，甚至包括央企、國(guó)企之間的整合重組，其中既有市場(chǎng)的自發(fā)成分，又有政府的引導(dǎo)成分。
張熙霖認(rèn)為，2016年以來(lái)的一系列煤炭產(chǎn)業(yè)政策，有利于推進(jìn)煤炭清潔利用、淘汰落后產(chǎn)能。對(duì)企業(yè)而言，應(yīng)該抓住煤炭政策調(diào)整的時(shí)機(jī)，順勢(shì)發(fā)展。煤炭企業(yè)需要認(rèn)清現(xiàn)狀，保持理性。國(guó)家早晚要淘汰掉落后產(chǎn)能，煤炭?jī)r(jià)格在市場(chǎng)和政府的影響下也會(huì)逐漸趨于穩(wěn)定，最終實(shí)現(xiàn)供需基本平衡。
“考慮到生產(chǎn)成本、環(huán)境成本、運(yùn)輸成本、洗選成本、合理利潤(rùn)等，目前5500大卡動(dòng)力煤噸煤平均價(jià)格（500元到650元）是合理的，這個(gè)價(jià)格基本能夠反映出該商品的價(jià)值。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有效推進(jìn)，以后煤炭?jī)r(jià)格劇烈波動(dòng)的情況將不會(huì)出現(xiàn)。”張熙霖說(shuō)，“各煤炭企業(yè)不要一看到煤炭漲價(jià)就一哄而上，要多些理性判斷。”
張熙霖認(rèn)為，煤炭企業(yè)在安全和環(huán)境保護(hù)上不能放松。煤炭作為一個(gè)高危行業(yè)，如果盲目生產(chǎn)，安全就保障不了；如果沒(méi)有合理的生產(chǎn)計(jì)劃，環(huán)境與資源就會(huì)被破壞。
“目前，神華集團(tuán)已達(dá)到較高的清潔開(kāi)采與利用水平，而更多中小企業(yè)還需要政府政策上的引導(dǎo)支持。”張熙霖說(shuō)。