鋼鐵等傳統(tǒng)行業(yè)如何有效去產(chǎn)能,是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級面臨的一項(xiàng)重要課題。在這方面,美國在經(jīng)濟(jì)“滯漲”時(shí)期對鋼鐵業(yè)去產(chǎn)能的經(jīng)驗(yàn),可以給我們許多啟示。
作為國民經(jīng)濟(jì)的“骨骼”,鋼鐵行業(yè)的產(chǎn)業(yè)周期與宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行周期緊密相關(guān)。全球經(jīng)濟(jì)下行和需求萎縮,往往是造成鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過剩的最主要原因。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上,很多國家都遇到過鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過剩的問題,過剩產(chǎn)能產(chǎn)生的原因及去產(chǎn)能的過程都值得我們?nèi)パ芯亢涂偨Y(jié)。20世紀(jì)七八十年代,美國經(jīng)濟(jì)“滯漲”期間出現(xiàn)了較嚴(yán)重的鋼鐵產(chǎn)能過剩問題,經(jīng)歷了一段較長時(shí)間的去產(chǎn)能過程,取得了較好的成績,美國這一時(shí)期的相關(guān)措施對我們當(dāng)前去產(chǎn)能有一定的借鑒意義。
受經(jīng)濟(jì)周期性運(yùn)行的影響,20世紀(jì)七八十年代,美國戰(zhàn)后奉行的“凱恩斯主義”失靈,經(jīng)濟(jì)陷入“滯漲”,這一時(shí)期,由于戰(zhàn)后重建帶來的巨大需求逐漸消失、美國鋼鐵企業(yè)在全球的競爭力相對下降、美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策重心開始轉(zhuǎn)移等原因,美國鋼鐵行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。美國化解過剩產(chǎn)能主要是依靠市場手段,政府主要發(fā)揮及時(shí)的政策引導(dǎo)和支持作用,必要時(shí)也會(huì)出臺政策干預(yù),主要包括以下幾方面措施:
充分發(fā)揮市場作用,引導(dǎo)鋼鐵企業(yè)實(shí)現(xiàn)大量兼并重組。美國政府尊重并重視發(fā)揮市場“無形之手”的作用,引導(dǎo)鋼鐵企業(yè)順應(yīng)市場的發(fā)展規(guī)律進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整,消化落后產(chǎn)能。在市場規(guī)律的作用下,因嚴(yán)重虧損無法維持下去的企業(yè)不得不倒閉或申請破產(chǎn)保護(hù),降低了對鋼鐵市場的低效率供給,同時(shí),在市場競爭中存活下來的企業(yè)不斷整合資源,通過收購、兼并等方式,提升了企業(yè)規(guī)模和行業(yè)競爭度,改善了成本結(jié)構(gòu),進(jìn)一步增強(qiáng)了競爭力。在這一過程中,美國政府主要發(fā)揮“守夜人”的作用,在制度設(shè)計(jì)、法律環(huán)境、信息披露等領(lǐng)域提供公共服務(wù),簡化行政審批程序和流程,有效降低企業(yè)重組的交易成本,大幅提高美國鋼鐵企業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率。
從“需求拉動(dòng)供給”到“供給創(chuàng)造需求”,加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐。二戰(zhàn)結(jié)束后至20世紀(jì)70年代以前,美國政府的經(jīng)濟(jì)政策以“凱恩斯主義”為主要指導(dǎo),著重解決需求側(cè)問題,利用政府投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長,但長期依靠投資來刺激供給增長,將帶來較高的通貨膨脹,往往導(dǎo)致在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的下一個(gè)周期里出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。1981年,里根擔(dān)任美國第40任總統(tǒng)后,落實(shí)競選中許下的轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)政策的承諾,以供給學(xué)派和貨幣學(xué)派的理論為主要指導(dǎo),奉行“供給創(chuàng)造需求”的總體政策,以推動(dòng)鋼鐵行業(yè)產(chǎn)品和技術(shù)升級為主要突破口來化解過剩產(chǎn)能。同時(shí),通過大力發(fā)展服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),加快經(jīng)濟(jì)重心向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的速度,第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展降低了工業(yè)部門的生產(chǎn)波動(dòng)對經(jīng)濟(jì)整體穩(wěn)定性的沖擊,逐步化解鋼鐵行業(yè)過剩產(chǎn)能的負(fù)面效應(yīng)。
統(tǒng)籌協(xié)調(diào),綜合運(yùn)用多種措施化解過剩產(chǎn)能。在財(cái)稅政策方面,實(shí)施有效的稅收減免和優(yōu)惠政策,激勵(lì)企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能,必要時(shí)向鋼鐵企業(yè)給予經(jīng)費(fèi)支持和政策優(yōu)惠。比如,變相降低企業(yè)稅負(fù),鼓勵(lì)企業(yè)更新設(shè)備。在產(chǎn)能削減方面,實(shí)施“汽車自愿限額協(xié)議”和“鋼材自愿限額協(xié)議”,降低對鋼鐵原材料的需求。先后投入數(shù)十億美元淘汰效率低的老舊設(shè)備,應(yīng)用噴煤技術(shù)以減少焦炭用量。提高鋼鐵行業(yè)在能源消耗及綠色環(huán)保等方面的標(biāo)準(zhǔn),逐步關(guān)停達(dá)不到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的鋼鐵企業(yè)。在投資與貿(mào)易政策方面,鼓勵(lì)外國資本進(jìn)入美國鋼鐵領(lǐng)域,促進(jìn)美國鋼鐵企業(yè)更新改造。對進(jìn)口鋼材實(shí)施關(guān)稅配額保護(hù)和行政許可制度,促進(jìn)政府及時(shí)了解鋼材貿(mào)易信息和變化趨勢,為美國鋼鐵業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增強(qiáng)競爭力贏得了時(shí)間。在國際產(chǎn)能合作方面,加強(qiáng)對“走出去”的服務(wù)和指導(dǎo)等方式,在20世紀(jì)80年代末將鋼鐵、造船等粗放型重工業(yè)轉(zhuǎn)移到亞洲“四小龍”等新興工業(yè)化國家和地區(qū)。
產(chǎn)能過剩是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的一種普遍存在的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,尤其是在經(jīng)濟(jì)危機(jī)造成市場需求不足后,容易成為一個(gè)突出問題。美國鋼鐵行業(yè)去產(chǎn)能的措施,對今天的中國有如下啟示:
增強(qiáng)戰(zhàn)略自信,從容應(yīng)對當(dāng)前面臨的國內(nèi)外挑戰(zhàn)。去產(chǎn)能是一項(xiàng)長期性工作,不可能一步到位地實(shí)現(xiàn)“大躍進(jìn)”式的斷崖式削減。面對國內(nèi)挑戰(zhàn),要著力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,推動(dòng)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu),不應(yīng)因?yàn)槭艿絹碜悦绹劝l(fā)達(dá)國家的外部壓力而打亂現(xiàn)有的工作部署與節(jié)奏,更不應(yīng)該接受超出我能力范圍的不切實(shí)際和不合理的要求。面對國際挑戰(zhàn),一是要認(rèn)識到推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇是解決產(chǎn)能過剩問題的根本出路,為此世界各主要經(jīng)濟(jì)體應(yīng)加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào),使用包括貨幣、財(cái)政和結(jié)構(gòu)性改革在內(nèi)的所有政策工具促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長,為擴(kuò)大有效需求提供動(dòng)力；二是保持積極開放的態(tài)度,通過對話談判的方法來解決分歧,通過友好協(xié)商來消除誤解,共謀妥善解決產(chǎn)能過剩這一世界性問題的良策,避免經(jīng)濟(jì)問題“政治化”；三是加強(qiáng)宣傳引導(dǎo),積極回應(yīng)各方關(guān)切,定期對外介紹在化解鋼鐵產(chǎn)能過剩方面的措施和階段性成果,營造良好的國際輿論環(huán)境。
充分發(fā)揮市場的決定性作用,強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任。利用市場“無形之手”在資源配置中的決定性作用,倒逼相關(guān)企業(yè)激活追求更多利潤和更高效率的潛能,分步驟分類別地采取措施:一是針對因經(jīng)濟(jì)周期運(yùn)行引發(fā)需求相應(yīng)下滑而造成鋼鐵產(chǎn)能過剩的企業(yè),應(yīng)調(diào)動(dòng)企業(yè)的自主性和積極性,花大力氣加快轉(zhuǎn)型升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整,提高企業(yè)研發(fā)、生產(chǎn)和服務(wù)的智能化水平,增強(qiáng)產(chǎn)品的競爭力；二是針對有較強(qiáng)競爭優(yōu)勢的鋼鐵企業(yè),尤其是龍頭鋼鐵企業(yè)和在區(qū)域具有重要影響力的鋼鐵企業(yè),鼓勵(lì)其通過多種形式的兼并重組,增強(qiáng)行業(yè)競爭力和集中度；三是針對資源能源高消耗、治污能力差、技術(shù)升級無望和難以提升附加值的鋼鐵企業(yè),要敢于利用市場的優(yōu)勝劣汰機(jī)制逐步實(shí)現(xiàn)市場出清。
加強(qiáng)中央與地方之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督落實(shí),執(zhí)行好鋼鐵行業(yè)去產(chǎn)能各類指導(dǎo)意見。當(dāng)前,我們主要不是不知道“怎么做”,而是如何確保“做下去”,這需要中央和地方之間在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督落實(shí)上下功夫:要在政績考評指標(biāo)上為地方有針對性地“松綁”,加大對因去產(chǎn)能而財(cái)政收入壓力較大地區(qū)的政策支持力度等；地方應(yīng)科學(xué)制訂符合地區(qū)實(shí)際情況的操作細(xì)則,以放長眼光的魄力降低投資沖動(dòng),統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)工作；在監(jiān)督落實(shí)方面,注重引入第三方機(jī)構(gòu)評估各地區(qū)任務(wù)完成情況,適時(shí)開展專項(xiàng)督察工作。
繼續(xù)重視利用海外市場,推進(jìn)國際產(chǎn)能合作。積極為有條件“走出去”的企業(yè)提供政策指導(dǎo)、風(fēng)險(xiǎn)提示、信息共享和信貸支持等便利條件,充分發(fā)揮現(xiàn)有多雙邊經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制的作用,實(shí)現(xiàn)中國企業(yè)“走出去”步伐與重點(diǎn)投資國產(chǎn)業(yè)規(guī)劃之間的有效銜接,鼓勵(lì)企業(yè)借中國與“一帶一路”沿線國家開展合作的東風(fēng),發(fā)現(xiàn)好的項(xiàng)目,降低潛在風(fēng)險(xiǎn),積極探尋與投資對象國有關(guān)企業(yè)開展雙邊或多方國際產(chǎn)能合作的契合點(diǎn),最終實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏。
作為國民經(jīng)濟(jì)的“骨骼”,鋼鐵行業(yè)的產(chǎn)業(yè)周期與宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行周期緊密相關(guān)。全球經(jīng)濟(jì)下行和需求萎縮,往往是造成鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過剩的最主要原因。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上,很多國家都遇到過鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過剩的問題,過剩產(chǎn)能產(chǎn)生的原因及去產(chǎn)能的過程都值得我們?nèi)パ芯亢涂偨Y(jié)。20世紀(jì)七八十年代,美國經(jīng)濟(jì)“滯漲”期間出現(xiàn)了較嚴(yán)重的鋼鐵產(chǎn)能過剩問題,經(jīng)歷了一段較長時(shí)間的去產(chǎn)能過程,取得了較好的成績,美國這一時(shí)期的相關(guān)措施對我們當(dāng)前去產(chǎn)能有一定的借鑒意義。
受經(jīng)濟(jì)周期性運(yùn)行的影響,20世紀(jì)七八十年代,美國戰(zhàn)后奉行的“凱恩斯主義”失靈,經(jīng)濟(jì)陷入“滯漲”,這一時(shí)期,由于戰(zhàn)后重建帶來的巨大需求逐漸消失、美國鋼鐵企業(yè)在全球的競爭力相對下降、美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策重心開始轉(zhuǎn)移等原因,美國鋼鐵行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。美國化解過剩產(chǎn)能主要是依靠市場手段,政府主要發(fā)揮及時(shí)的政策引導(dǎo)和支持作用,必要時(shí)也會(huì)出臺政策干預(yù),主要包括以下幾方面措施:
充分發(fā)揮市場作用,引導(dǎo)鋼鐵企業(yè)實(shí)現(xiàn)大量兼并重組。美國政府尊重并重視發(fā)揮市場“無形之手”的作用,引導(dǎo)鋼鐵企業(yè)順應(yīng)市場的發(fā)展規(guī)律進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整,消化落后產(chǎn)能。在市場規(guī)律的作用下,因嚴(yán)重虧損無法維持下去的企業(yè)不得不倒閉或申請破產(chǎn)保護(hù),降低了對鋼鐵市場的低效率供給,同時(shí),在市場競爭中存活下來的企業(yè)不斷整合資源,通過收購、兼并等方式,提升了企業(yè)規(guī)模和行業(yè)競爭度,改善了成本結(jié)構(gòu),進(jìn)一步增強(qiáng)了競爭力。在這一過程中,美國政府主要發(fā)揮“守夜人”的作用,在制度設(shè)計(jì)、法律環(huán)境、信息披露等領(lǐng)域提供公共服務(wù),簡化行政審批程序和流程,有效降低企業(yè)重組的交易成本,大幅提高美國鋼鐵企業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率。
從“需求拉動(dòng)供給”到“供給創(chuàng)造需求”,加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐。二戰(zhàn)結(jié)束后至20世紀(jì)70年代以前,美國政府的經(jīng)濟(jì)政策以“凱恩斯主義”為主要指導(dǎo),著重解決需求側(cè)問題,利用政府投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長,但長期依靠投資來刺激供給增長,將帶來較高的通貨膨脹,往往導(dǎo)致在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的下一個(gè)周期里出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。1981年,里根擔(dān)任美國第40任總統(tǒng)后,落實(shí)競選中許下的轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)政策的承諾,以供給學(xué)派和貨幣學(xué)派的理論為主要指導(dǎo),奉行“供給創(chuàng)造需求”的總體政策,以推動(dòng)鋼鐵行業(yè)產(chǎn)品和技術(shù)升級為主要突破口來化解過剩產(chǎn)能。同時(shí),通過大力發(fā)展服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),加快經(jīng)濟(jì)重心向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的速度,第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展降低了工業(yè)部門的生產(chǎn)波動(dòng)對經(jīng)濟(jì)整體穩(wěn)定性的沖擊,逐步化解鋼鐵行業(yè)過剩產(chǎn)能的負(fù)面效應(yīng)。
統(tǒng)籌協(xié)調(diào),綜合運(yùn)用多種措施化解過剩產(chǎn)能。在財(cái)稅政策方面,實(shí)施有效的稅收減免和優(yōu)惠政策,激勵(lì)企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能,必要時(shí)向鋼鐵企業(yè)給予經(jīng)費(fèi)支持和政策優(yōu)惠。比如,變相降低企業(yè)稅負(fù),鼓勵(lì)企業(yè)更新設(shè)備。在產(chǎn)能削減方面,實(shí)施“汽車自愿限額協(xié)議”和“鋼材自愿限額協(xié)議”,降低對鋼鐵原材料的需求。先后投入數(shù)十億美元淘汰效率低的老舊設(shè)備,應(yīng)用噴煤技術(shù)以減少焦炭用量。提高鋼鐵行業(yè)在能源消耗及綠色環(huán)保等方面的標(biāo)準(zhǔn),逐步關(guān)停達(dá)不到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的鋼鐵企業(yè)。在投資與貿(mào)易政策方面,鼓勵(lì)外國資本進(jìn)入美國鋼鐵領(lǐng)域,促進(jìn)美國鋼鐵企業(yè)更新改造。對進(jìn)口鋼材實(shí)施關(guān)稅配額保護(hù)和行政許可制度,促進(jìn)政府及時(shí)了解鋼材貿(mào)易信息和變化趨勢,為美國鋼鐵業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增強(qiáng)競爭力贏得了時(shí)間。在國際產(chǎn)能合作方面,加強(qiáng)對“走出去”的服務(wù)和指導(dǎo)等方式,在20世紀(jì)80年代末將鋼鐵、造船等粗放型重工業(yè)轉(zhuǎn)移到亞洲“四小龍”等新興工業(yè)化國家和地區(qū)。
產(chǎn)能過剩是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的一種普遍存在的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,尤其是在經(jīng)濟(jì)危機(jī)造成市場需求不足后,容易成為一個(gè)突出問題。美國鋼鐵行業(yè)去產(chǎn)能的措施,對今天的中國有如下啟示:
增強(qiáng)戰(zhàn)略自信,從容應(yīng)對當(dāng)前面臨的國內(nèi)外挑戰(zhàn)。去產(chǎn)能是一項(xiàng)長期性工作,不可能一步到位地實(shí)現(xiàn)“大躍進(jìn)”式的斷崖式削減。面對國內(nèi)挑戰(zhàn),要著力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,推動(dòng)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu),不應(yīng)因?yàn)槭艿絹碜悦绹劝l(fā)達(dá)國家的外部壓力而打亂現(xiàn)有的工作部署與節(jié)奏,更不應(yīng)該接受超出我能力范圍的不切實(shí)際和不合理的要求。面對國際挑戰(zhàn),一是要認(rèn)識到推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇是解決產(chǎn)能過剩問題的根本出路,為此世界各主要經(jīng)濟(jì)體應(yīng)加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào),使用包括貨幣、財(cái)政和結(jié)構(gòu)性改革在內(nèi)的所有政策工具促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長,為擴(kuò)大有效需求提供動(dòng)力；二是保持積極開放的態(tài)度,通過對話談判的方法來解決分歧,通過友好協(xié)商來消除誤解,共謀妥善解決產(chǎn)能過剩這一世界性問題的良策,避免經(jīng)濟(jì)問題“政治化”；三是加強(qiáng)宣傳引導(dǎo),積極回應(yīng)各方關(guān)切,定期對外介紹在化解鋼鐵產(chǎn)能過剩方面的措施和階段性成果,營造良好的國際輿論環(huán)境。
充分發(fā)揮市場的決定性作用,強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任。利用市場“無形之手”在資源配置中的決定性作用,倒逼相關(guān)企業(yè)激活追求更多利潤和更高效率的潛能,分步驟分類別地采取措施:一是針對因經(jīng)濟(jì)周期運(yùn)行引發(fā)需求相應(yīng)下滑而造成鋼鐵產(chǎn)能過剩的企業(yè),應(yīng)調(diào)動(dòng)企業(yè)的自主性和積極性,花大力氣加快轉(zhuǎn)型升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整,提高企業(yè)研發(fā)、生產(chǎn)和服務(wù)的智能化水平,增強(qiáng)產(chǎn)品的競爭力；二是針對有較強(qiáng)競爭優(yōu)勢的鋼鐵企業(yè),尤其是龍頭鋼鐵企業(yè)和在區(qū)域具有重要影響力的鋼鐵企業(yè),鼓勵(lì)其通過多種形式的兼并重組,增強(qiáng)行業(yè)競爭力和集中度；三是針對資源能源高消耗、治污能力差、技術(shù)升級無望和難以提升附加值的鋼鐵企業(yè),要敢于利用市場的優(yōu)勝劣汰機(jī)制逐步實(shí)現(xiàn)市場出清。
加強(qiáng)中央與地方之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督落實(shí),執(zhí)行好鋼鐵行業(yè)去產(chǎn)能各類指導(dǎo)意見。當(dāng)前,我們主要不是不知道“怎么做”,而是如何確保“做下去”,這需要中央和地方之間在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督落實(shí)上下功夫:要在政績考評指標(biāo)上為地方有針對性地“松綁”,加大對因去產(chǎn)能而財(cái)政收入壓力較大地區(qū)的政策支持力度等；地方應(yīng)科學(xué)制訂符合地區(qū)實(shí)際情況的操作細(xì)則,以放長眼光的魄力降低投資沖動(dòng),統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)工作；在監(jiān)督落實(shí)方面,注重引入第三方機(jī)構(gòu)評估各地區(qū)任務(wù)完成情況,適時(shí)開展專項(xiàng)督察工作。
繼續(xù)重視利用海外市場,推進(jìn)國際產(chǎn)能合作。積極為有條件“走出去”的企業(yè)提供政策指導(dǎo)、風(fēng)險(xiǎn)提示、信息共享和信貸支持等便利條件,充分發(fā)揮現(xiàn)有多雙邊經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制的作用,實(shí)現(xiàn)中國企業(yè)“走出去”步伐與重點(diǎn)投資國產(chǎn)業(yè)規(guī)劃之間的有效銜接,鼓勵(lì)企業(yè)借中國與“一帶一路”沿線國家開展合作的東風(fēng),發(fā)現(xiàn)好的項(xiàng)目,降低潛在風(fēng)險(xiǎn),積極探尋與投資對象國有關(guān)企業(yè)開展雙邊或多方國際產(chǎn)能合作的契合點(diǎn),最終實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏。