當前國內外經濟形勢更趨復雜嚴峻，經濟下行壓力加大。8月宏觀經濟數據延續弱勢表現，其中規模以上工業增加值、固定資產投資、社會消費品零售總額同比增速下滑。在此背景下，國務院常務會議明確提及提前下達專項債額度等措施；金融委第七次會議也指出加大逆周期調節力度，做好支持地方專項債發行的相關工作。在筆者看來，地方專項債將成為積極財政政策的重要抓手。那么專項債提前下達的影響有多大？專項債背后，地方政府財政和顯性債務情況又如何？

影響幾何

國務院常務會議確認提前下達明年的部分專項債額度，但發行時點和金額尚不確定。根據規定，此次提前下達2020年專項債額度最高可達1.29萬億元，規模總體可觀。不過，會議只是提及“確保明年初即可使用見效”，具體發行時間并未明確，可能從今年開始，也可能延續去年傳統從第二年年初再開始。筆者認為，在專項債新增額度即將用完(截至8月地方專項債已完成全年額度的93%)、國內經濟形勢復雜嚴峻的背景下，不排除開創先例，今年就開始發行提前下達額度。

會議明確并擴大專項債重點使用領域，投向基建的比例有望提升。根據機構統計，1-8月，新增專項債用于土地儲備和棚改的占比高達67%，實際投向基建的占比可能只有不到30%。而國務院常務會議將專項債可用作資本金的重大領域擴大至多種交通基礎設施、生態環保項目、民生服務、市政和產業園區基礎設施，并特別指出不得用于土地儲備、房地產、置換債務及可完全商業化運作的產業項目。這意味著未來專項債投向基建的比例有望大幅提升，同時也表明國家更加重視項目的實際需求，而不是“大干快上”式的強刺激。

不過，在筆者看來，專項債新規短期拉動基建的效果可能有限。首先，專項債提前下達額度的發行金額和時間尚不確定；其次，在不能用于土地儲備、房地產等項目的前提下，符合要求的基建項目數量可能較少；第三，由于地方政府需要承擔地方政府債券的全部償還責任，因此將資金用于收益相對偏低的基建項目的動力也未可知；第四，地方政府債務受到嚴控，基建融資主要渠道依然受限。因此，筆者認為，今年基建投資的回升空間有限，而接下來伴隨資金和項目的落地，基建投資才有可能出現較為明顯的改善。

此外，根據財政部規定，地方政府還可以利用上年末專項債限額大于余額的部分增發專項債。2018年，地方政府專項債限額大于余額的差額達1.23萬億元，理論上空間較為充足。但這一方式的主要問題是，各地區之間可用額度的分布不合理，即可用額度與實際需求之間存在不匹配，因此通過該方式增發專項債的實際效果可能大打折扣。

嚴控債務風險

雖然相對于21萬億元的地方政府債務余額(不含城投債)，提前下達的專項債規模(最多1.29萬億元)不會明顯增加地方政府債務負擔，但依然有必要簡要梳理地方財政和債務情況，以了解積極財政政策在地方政府層面所面臨的約束。

從財政赤字占GDP的比重來看，上半年，全國31個省級行政區僅上海出現財政盈余，其余30個地區均出現不同程度的財政赤字。其中，青海、甘肅上半年財政赤字規模占GDP比重超過45%，廣西、寧夏、新疆和貴州也在30%以上。國有土地出讓收入作為地方財政的另一個重要來源，整體增速處于較低水平。今年1-7月，國有土地出讓收入累計同比增長僅為3.1%。從99個城市的土地成交總價數據來看，今年1-7月，一些省份賣地收入增速在0附近甚至負區間，而在房地產調控收緊的情況下，后續地方財政或面臨進一步挑戰。

除廣義收支以外，地方政府的資產負債表也是觀察積極財政政策的重要視角。從地方政府債券余額來看，前三大省份為江蘇、山東、浙江，截至8月底的債務余額均超過1.2萬億元。而從城投債券余額來看，江蘇遙遙領先，緊隨其后的有浙江、湖南、四川、天津、北京等地區。從地方政府顯性債務(地方政府債務+城投債券)占各地區GDP的比重來看，排名靠前的是貴州和青海，占比接近80%，云南和天津的占比也在50%-60%；而顯性債務負擔較小的省份包括廣東、上海、山東等經濟底子較好、財政實力較強的地區。

相比顯性債務，中國地方政府隱性債務更加值得關注，但是缺乏直接數據。鑒于基建投資是地方隱性債務的主要投向之一，而我國逆周期調節又非常依賴基建，所以筆者從各地基建投資占GDP比重的角度，衡量不同地區債務的相對負擔，為判斷地方隱性債務情況提供參考。

根據各地區基建投資占GDP的比重，筆者發現：2012-2017年，西藏、青海、貴州、新疆、云南、寧夏、甘肅等地區基建投資占GDP的比重較高，均值超過30%，且5年內占比的增長大都超過15個百分點；此外，陜西省5年內的增長也非常快。而北京、上海、廣東、江蘇等地區占比較低，均值低于10%，5年內的增長也大都在3%以內。

綜上，上半年多數地區呈現財政赤字，土地出讓收入的增速偏低。從地方顯性債務以及側面衡量的隱性債務來看，貴州、青海、云南、寧夏、新疆、甘肅等中西部地區，財政負擔較為嚴重，財政政策的實施或受到一定約束。而東南沿海地區，比如廣東、上海、山東、江蘇等地債務負擔相對較小，財政政策空間較大。在筆者看來，多年以來地方債務擴張的積患猶在，未來財政政策即便加大力度也不會采取“大干快上”式的強刺激，而將嚴格控制債務風險、精準發力，著力于阻礙經濟質量提升的短板方面，在防風險的前提下發揮托底經濟增長的功效。