“此前，在2005年國際組織曾經(jīng)發(fā)布過《煤炭的真實成本》報告。”能源基金會環(huán)境項目主任趙立建對21世紀經(jīng)濟報道表示，《報告》是我國首份由官方研究機構(gòu)發(fā)布的煤炭環(huán)境成本分析報告。
“污染者付費是環(huán)境經(jīng)濟政策的基石，但是我國當(dāng)前實施的環(huán)境經(jīng)濟政策還未能夠完全實現(xiàn)這個目標。”《報告》主要負責(zé)人、環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院研究員葛察忠分析，雖然有地方征收的煤炭可持續(xù)發(fā)展資金、全國征收的排污收費等政策，部分地實現(xiàn)了外部環(huán)境成本內(nèi)部化，但遠遠低于煤炭的環(huán)境外部成本，占比還不到30％。
《報告》建議國家應(yīng)盡快調(diào)節(jié)煤炭稅費類型構(gòu)成，增加合理反映煤炭環(huán)境外部成本的環(huán)境稅費政策。
我國是世界第一煤炭消費大國。根據(jù)中國煤炭工業(yè)協(xié)會的統(tǒng)計，2013年我國煤炭產(chǎn)量37億噸左右，消費量高達36.1億噸，其生產(chǎn)和消費導(dǎo)致了煤炭資源的破壞和浪費、礦區(qū)所在環(huán)境持續(xù)惡化。
環(huán)境外部成本是按照不同空間范圍對環(huán)境成本進行分類的結(jié)果，指由企業(yè)經(jīng)濟活動引起環(huán)境破壞，但破壞尚未作出貨幣計量，而無法加諸企業(yè)的那部分環(huán)境成本。
葛察忠介紹，結(jié)合煤炭生命周期過程與環(huán)境成本理論，《報告》將煤炭的環(huán)境外部成本定義為在煤炭開采、運輸及使用過程中，造成的環(huán)境污染及對生態(tài)系統(tǒng)的破壞，且未被受益企業(yè)承擔(dān)的那部分經(jīng)濟損失。
課題組通過多種污染損害評估方法進行分析研究，結(jié)果顯示，2010年煤炭的環(huán)境外部總成本為5555.4億元，相當(dāng)于當(dāng)年全國公共財政環(huán)保支出的2.3倍。
在所有環(huán)境外部成本核算項目中，大氣污染造成的人體健康損失、礦區(qū)職工健康損失最大，三項總計3051億元，占總環(huán)境外部成本的55％。其次是林木生長量損失、農(nóng)田減產(chǎn)、鐵路運輸環(huán)境污染、地下水資源破壞、水土流失等。
“上述估算為偏保守的估算。以健康損失為例，本研究主要采用人力資本法進行估算。如果采用支付意愿法來估算，對于同樣的健康損失結(jié)局，估算的損失大概會是人力資本法的3倍。”葛察忠介紹。
從產(chǎn)業(yè)鏈的角度來看，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)環(huán)境污染中，塵肺病患者社會生產(chǎn)力損失折算為噸煤成本為14.81元，占環(huán)境污染成本的48%，林木經(jīng)濟損失噸煤成本占生態(tài)破壞成本的比例最大，為16.40元/噸煤；在運輸環(huán)節(jié)，鐵路運輸環(huán)境污染噸煤成本為27.28元，占運輸成本的52%；在使用環(huán)節(jié)，燃煤造成的大氣污染導(dǎo)致的人體健康損失噸煤成本占使用噸煤成本最大，為67.81元/噸煤。
2010年總成本為公共財政環(huán)保支出的2.3倍
環(huán)境成本內(nèi)部化三種征稅方案
“雖然煤炭定價已經(jīng)市場化，然而價格構(gòu)成仍然不合理，基本未反映環(huán)境破壞成本。”葛察忠強調(diào)。
《報告》建議，稅收手段是實現(xiàn)環(huán)境成本內(nèi)部化的工具之一，可以根據(jù)不同的目的，引入或?qū)嵤┎煌沫h(huán)境稅種。
《報告》研究設(shè)計了污染排放稅、生態(tài)保護稅和資源稅三種煤炭生產(chǎn)環(huán)節(jié)環(huán)境成本內(nèi)部化政策方案。首先，通過對在煤炭開發(fā)全過程的污染排放征收污染排放稅，可以促使煤炭生產(chǎn)企業(yè)進行污染治理，使環(huán)境污染損失成本內(nèi)部化，由此對應(yīng)的政策建議為“推進排污費改稅”。
第二種方案為，通過對煤炭開采過程造成的生態(tài)破壞征收生態(tài)破壞稅，可以彌補礦產(chǎn)開采活動對生態(tài)造成的破壞，糾正開礦等破壞生態(tài)系統(tǒng)行為的負外部性，由此對應(yīng)的政策建議為“分步推進，最終建立完善的生態(tài)補償稅收政策”。
第三種方案為，通過為對煤炭資源耗竭代價和資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境成本征收資源稅，體現(xiàn)國家對煤炭的所有權(quán)，修復(fù)治理煤炭開發(fā)引起的生態(tài)破壞和環(huán)境污染，促進煤炭開發(fā)環(huán)境外部成本內(nèi)部化。由此對應(yīng)的政策建議為“推進資源稅改革，解決煤炭開發(fā)過程中的生態(tài)和環(huán)境問題。”
根據(jù)上述三種方案，葛察忠介紹，《報告》也提出了煤炭生產(chǎn)環(huán)節(jié)環(huán)境成本內(nèi)部化三步走的路線路。
第一階段，到“十二五”末推進污染排放稅改革，將煤炭開發(fā)使用的有關(guān)環(huán)節(jié)納入污染排放稅范圍，初期主要考慮對COD、氨氮、SO2、NOx和重金屬征稅。推進煤炭資源稅從量向從價計征試點工作，考慮在新疆、內(nèi)蒙古、山西等資源大省啟動試點。考慮到礦山生態(tài)回復(fù)與治理，推動生態(tài)補償試點工作，加大地方政府財政資金投入和中央財政轉(zhuǎn)移支付。
第二階段，在“十三五”時期，推進出臺生態(tài)保護稅，爭取清費立稅；擴大污染排放稅征收范圍，對CO2排放征稅。全面推開資源稅的從量到從價計征改革。
第三階段，在“十四五”時期，優(yōu)化資源稅稅制，完善生態(tài)稅，污染排放稅對主要污染物全面實現(xiàn)征稅。其中，污染排放稅主要調(diào)控煤炭開發(fā)使用的污染排放行為，實現(xiàn)排放外部性成本的內(nèi)部化；生態(tài)保護稅主要調(diào)控生態(tài)恢復(fù)和損害行為，實現(xiàn)生態(tài)外部性成本的內(nèi)部化；而資源稅主要實現(xiàn)調(diào)控煤炭的可持續(xù)利用，反映煤炭代際機會成本。